Służby specjalne są po to, by chronić obywateli. Poczucie bezpieczeństwa jest jednak subiektywne. Zagrożeniem można legitymizować nawet najbardziej brutalne posunięcia. Kto więc pilnuje strażników?
Odwołując niedawno szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, premier jasno dał do zrozumienia, że od służb oczekuje przede wszystkim działania w ciszy; czego jego zdaniem poprzedni szef SKW – gen. Janusz Nosek – nie mógł zapewnić. Powołany na miejsce Noska płk Piotr Pytel jest zaś podobno cichy i skuteczny. Przy okazji tych wydarzeń warto się jednak zastanowić, kto patrzy na ręce rozmaitym „cichym” ludziom czuwającym nad naszym bezpieczeństwem.
Cała władza w ręce Tuska
Ile mamy w Polsce służb specjalnych? Ich liczba waha się w zależności od kryterium uznania danej instytucji za służbę specjalną. Przyjęło się do kategorii tej zaliczać: Agencję Wywiadu, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służbę Wywiadu Wojskowego, Służbę Kontrwywiadu Wojskowego oraz Centralne Biuro Antykorupcyjne.
Jeśli za kryterium uznać uprawnienia danej instytucji do stosowania techniki operacyjnej, to do grona służb należałoby także dodać: policję, Straż Graniczną, Służbę Więzienną, Żandarmerię Wojskową, Biuro Ochrony Rządu i tzw. wywiad skarbowy. Każda z tych instytucji stoi na straży bezpieczeństwa Polaków i każda z nich może w życie obywateli ingerować.
Pilnowanie, czy służby działają efektywnie, gospodarnie i legalnie, to odpowiedzialność Kolegium ds. Służb Specjalnych przy kancelarii premiera oraz Sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych. Warto tutaj zwrócić uwagę, że do niedawna w Sejmie RP funkcjonował dobry zwyczaj, by pracami Komisji kierował przedstawiciel parlamentarnej opozycji.
W praktyce jednak odpowiedzialność za nadzór nad służbami spoczywa obecnie na barkach jednego człowieka – premiera Donalda Tuska. To on powołuje i odwołuje szefów służb, sekretarza Kolegium ds. Służb Specjalnych oraz ministrów resortów wchodzących w skład tego Kolegium.
Jako lider partii Tusk ma także wpływ na wybór przewodniczącego oraz członków Sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych. Jednocześnie urzędujący premier nie zdecydował się na powołanie ministra koordynatora ds. służb specjalnych, który wyposażony w odpowiednie kompetencje prawne oraz zasoby organizacyjne przejąłby ciężar odpowiedzialności za funkcjonowanie służb i który mógłby być ewentualnie pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Nie wiem i nie chcę wiedzieć
Bezpośredni nadzór nad tak skomplikowaną i niebezpieczną strukturą jak służby specjalne trudno w praktyce łączyć z funkcją przewodniczącego rządzącej partii oraz prezesa Rady Ministrów. Trudno się więc dziwić deklaracji Tuska, który przyciśnięty przez dziennikarzy powiedział, że nie ma czasu czytać wszystkich raportów służb specjalnych.
Sytuacja, w której polityk odpowiedzialny za instytucje bezpieczeństwa państwa odcina się od wiedzy o niektórych szczegółach ich funkcjonowania w celu rozbrojenia ewentualnych zarzutów o tolerowanie nieprawidłowości, w literaturze anglosaskiej nazywa się doktryną wiarygodnego zaprzeczenia (rozmyślnej ignorancji). Owa doktryna to genialny amerykański wynalazek, dzięki któremu służby USA mogły „legalnie” realizować niebezpieczne przedsięwzięcia bez ryzyka pociągnięcia do odpowiedzialności głowy państwa w przypadku ewentualnej wpadki.
W ramach doktryny wiarygodnego zaprzeczenia decydent musi bowiem wiedzieć o działaniach podległych mu służb na tyle dużo, aby mieć trafne rozeznanie w sytuacji, i jednocześnie na tyle mało, by nie brać na siebie pełnego ryzyka politycznego. Co więcej, aby móc wiarygodnie odciąć się od odpowiedzialności, decydent nie wydaje służbom konkretnych poleceń. Swoją wolę komunikuje raczej na pomocą sugestii i aluzji.
Wolność czy bezpieczeństwo
Ze względu na specyfikę swoich działań instytucje odpowiedzialne za bezpieczeństwo państwa, zwłaszcza służby specjalne, funkcjonują w warunkach tajności. Zarówno szczegóły dotyczące ich organizacji, personelu, wyposażenia, jak i budżety nie są w pełni znane opinii publicznej. Ponadto dysponują one władzą dyskrecjonalną, a więc mogą kreować i wpływać na fakty polityczne.
Aby uzasadnić owe szerokie uprawnienia tajnych służb w wielu bardzo odmiennych sytuacjach, którym towarzyszy jakiekolwiek ryzyko zagrożenia zdrowia czy życia, często powtarzany jest slogan „bezpieczeństwo przede wszystkim”. Za wyrażeniem tym kryje się następująca logika – nieredukowalną wartością jest fizyczne przetrwanie ludzi, bowiem jeśli ono jest zagrożone, to zagrożone są także wszystkie inne wartości. W ten sposób można jednak legitymizować każde, nawet najbardziej brutalne posunięcie władzy.
Naturalnie służby specjalne muszą chronić obywateli – ale czy za wszelką cenę? Kategoria bezpieczeństwa ma wszak charakter konwencjonalny. Poczucie zagrożenia opiera się zaś często na subiektywnych wyobrażeniach, które mogą być sterowane przez media lub propagandę. Wyolbrzymianie zagrożeń to przecież stary instrument manipulacji społecznej używany zarówno przez reżimy totalitarne, jak i firmy ubezpieczeniowe.
Instytucje bezpieczeństwa muszą także działać w określonych ramach legalności i dyscypliny wydatków publicznych. Jednocześnie jednak towarzysząca im kurtyna tajności nie sprzyja obywatelskiemu nadzorowi nad ich funkcjonowaniem. Działalność służb nie może być bowiem poddana zwykłej debacie parlamentarnej czy ocenie opinii publicznej i mediów.
W ramach doktryny wiarygodnego zaprzeczenia decydent musi wiedzieć o działaniach podległych mu służb na tyle dużo, aby mieć trafne rozeznanie w sytuacji, i jednocześnie na tyle mało, by nie brać na siebie pełnego ryzyka politycznego
Co więcej, służby specjalne mogą być wykorzystane w celach partykularnych, do doraźnej walki politycznej. Dlatego też zdaniem Mariny Caparini, badaczki tej problematyki z Norwegian Institute of International Affairs, cywilny nadzór na instytucjami bezpieczeństwa państwa stanowi wyzwanie nawet dla tzw. dojrzałych demokracji.
Z punktu widzenia troski o wolności obywatelskie i prawa człowieka kluczowego charakteru nabiera jednak pytanie o to, kiedy służby mogą i kiedy powinny w życie obywateli ingerować. Można tutaj wyróżnić dwa podejścia. Pierwsze, odwołujące się do regulacji prawnych, zakłada, że ingerencja jest możliwa, kiedy doszło do złamania prawa lub kiedy istnieje takie uzasadnione podejrzenie.
W drugim podejściu można przyjąć, że ingerencja uzasadniona jest wtedy, gdy istnieje zagrożenie dla ładu demokratycznego państwa lub jego ważnych interesów. W praktyce zastosowanie drugiego z tych ujęć oznacza większe pole manewru dla instytucji bezpieczeństwa państwa. W konsekwencji nadzór nad tymi instytucjami staje się trudniejszy i oparty na bardziej konwencjonalnych, mniej wystandaryzowanych kryteriach.
Jak nadzorować, kogo karać?
Wszystkie trzy typy władzy w pewnym zakresie mogą służby kontrolować. Sami wywiadowcy działają jednak głównie w kontekście potrzeb towarzyszących polityce władzy wykonawczej. To egzekutywa rozlicza bowiem służby ze skuteczności działania. Jednocześnie z punktu widzenia obywateli troszczących się o funkcjonowanie służb i zachowanie własnych swobód kluczowe znaczenie ma kontrola sprawowana przez pochodzącą z wyboru legislatywę.
W kompetencji władzy ustawodawczej jako takiej najczęściej leży kontrolowanie finansów instytucji bezpieczeństwa. Komisja parlamentarna nadzorująca działalność służb może również badać proceduralne nieprawidłowości. Z kolei w kompetencji władzy sądowniczej należy rozstrzyganie o nieprawidłowościach zgłaszanych przez przedstawicieli komisji parlamentarnej.
W ostatecznym rozrachunku zarówno władza ustawodawcza, jak i sądownicza musi opierać swoją kontrolę na pewnych informacjach o działaniu służb. Same służby nie mają zaś interesu w tym, aby zawsze dostarczać o sobie wyłącznie informacji prawdziwych i obiektywnych.
Dlatego skuteczny nadzór nad służbami powinien być sprawowany przez wydzieloną organizacyjnie i prawnie jednostkę zatrudniającą na kilkuset etatach specjalistów zajmujących się tylko i wyłącznie monitorowaniem pracy służb.
Zaś co do władzy wykonawczej, należy raz jeszcze podkreślić, że jakość pracy służb w największym stopniu zależy od wymagań, jakie stawiają im konsumenci materiału wywiadowczego. W Polsce najważniejszym konsumentem pracy wywiadowczej jest sam premier. Jeśli zaś obecny szef rządu ma wymagania względem służb równie wysokie jak wobec swoich ministrów, to pozostaje nam tylko mieć nadzieję, iż opatrzność ma nas w swojej opiece.
Stały współpracownik „Nowej Konfederacji”http://www.nowakonfederacja.pl/wladza-woli-nie-wi…
„Nowa Konfederacja” nr 3 (15)/2014
Nadzór