Biurokracja i etatyzm

Weberowski model biurokratyczny zwany również modelem instytucji biurokratycznej należy do tzw. klasycznego nurtu badań teorii organizacji i zarządzania. Jest przez badaczy określany krócej jako szkoła czy nurt uniwersalistyczny. Max Weber (1864-1920) - niemiecki socjolog, ekonomista, metodolog - w nowożytnych dziejach nauki o organizacji i zarządzaniu należy do grona uczonych o fundamentalnym znaczeniu dla teorii, ale i praktyki administracyjnej. Model weberowski został opracowany na podstawie analiz historycznych różnego typu organizacji, jednak przede wszystkim został oparty na systemie organizacyjnym królestwa pruskiego na przełomie XVIII i XIX wieku. Państwo pruskie uchodziło za wzór hierarchiczny oraz struktur poziomych w administracji dla óczesnej Europy. Panowało też powszechne przekonanie o wysokiej efektywności biurokracji na terytoriach władztwa dynastii Hohenzollernów. Nic zatem dziwnego, że Weber użył publiczno-prawnej praktyki pruskiej do budowy naukowego i teoretycznego modelu, gdyż pruska organizacja i w konsekwencji tzw. pruski porządek społeczny był najbliższy temu, co przyjmuje się za pojęcie idealnego typu. Jak każdy typ idealny, klasyfikacje i definicje Webera odbiegają od rzeczywistości "urzędowej", jednakże stanowią skuteczny szablon naukowy do porównań i ocen typów realnych. Pruskie Prawo Krajowe z 1794 roku łączyło w sobie zasadę legitymizmu monarszego, ale poprzez oktrojowanie tego prawa wprowadzało również czytelne przepisy dla poddanych i przede wszystkim administracji państwowej. /Izdebski H., Ustawa Rządowa Trzeciego Maja Wśród Konstytucji Wieku Ośiecenia, Magazyn Historyczny "Mówią Wieki", nr 6 1989 r, s. 15-17/. Nowoczesna organizacja i zarządzanie mają swoje źródła w oświeceniowych kodyfikacjach prawa oraz aktach konstytucyjnych. Na przykład Konstytucja 3 Maja została określona przez jej zwolenników jako „łagodna rewolucja”,ponieważ bardziej racjonalizowała niż odrzucała tradycję narodową, dokonała zmian z jednej strony radykalnych, a z drugiej – ewolucyjnych. Prawodawstwo konstytucyjne w ówczesnej epoce można podzielić według wielu kryteriów. Kryterium naczelnym był sposób przyjęcia Dokumentu. Polska konstytucja została uchwalona przez ciało przedstawicielskie (acz zredukowane do stanu duchownego i szlacheckiego) podobnie jak w USA i Francji. Innego typu konstytucje zwie się oktrojowanymi, czyli nadanymi obywatelom przez monarchę. Trzeba jednak pamiętać, że uchwalenie Konstytucji 3 Maja odbyło się wbrew regulaminowi sejmowemu i tradycji parlamentarnej, i przede wszystkim niezgodnie z artykułami Praw Kardynalnych z 1775 r, które były „nigdy odmienić się nie mogące” w Rzeczypospolitej Obojga Narodów. Uchwalenie nastąpiło więc w drodze parlamentarnego zamachu stanu przez podwojoną liczbę posłów, wybranych dodatkowo w trybie nadzwyczaj uproszczonej procedury. Na przykład Szwedzka „Forma Rządowa” w podobny sposób została przyjęta przez Riksdag. Wśród konstytucji Oświecenia tylko konstytucja majowa była Aktem suwerennego państwa, inne nas dotyczące (Ustawa Konstytucyjna Księstwa Warszawskiegoz 1807 r. i Ustawa Konstytucyjna Królestwa Polskiego z 1815 r.) były nadane i tylko ratyfikowane przez posłów.Za wyjątkiem Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki z 1787 r. szwedzkiej (1809 r.), hiszpańskiej (1812 r.), konstytucji norweskiej (1814 r.), holenderskiej (1815 r.) - wszystkie wczesne ustawy zasadnicze nowego typu okazały się nietrwałe...Jednak to Amerykanie, Polacy i Litwini oraz Francuzi (1791) przetarli szlak nowoczesnego konstytucjonalizmu. Konstytucja 3 Maja była też aktem niekompletnym, niedokończonym. Uchwalono w istocie tylko prawo ustrojowe, natomiast do dalszych prac skierowano inne filary: kodyfikacjęcywilną i karną, ekonomiczną oraz moralną (o edukacji narodowej). Kodeksy (ułomne w dużej mierze z punktu widzenia konstytucjonalizmu)) wprowadzały Prusy (Pruskie Prawo Krajowe z 1794 r.) Austria (1787 r. i 1811 r.), Bawaria (1813 r.), Francja („napoleoński” z 1804 r. i 1810 r.). Warto wspomnieć, że Zbór Praw Sądowych dla Rzeczypospolitej napisał już w 1780 r. W ujęciu M. Webera biurokracja jest pewnym fragmentem porządku społecznego jako instytucji racjonalnej i zorganizowanej w "system biura", jednakże instytucji bezosobowej struktury. Urzędu a nie konkretnych urzędników. Biurokracja weberowska to po prostu instytucja jako sposób sprawowania prawomocnej władzy. Samą władzę uczony zdefiniował tak: "prawdopodobieństwo, że pewne lub wszystkie polecenia, pochodzące z danego źródła, znajdą posłuch w danej grupie osób". Natomiast za kryterium prawdziwego stosunku władzy uznał minimum dobrowolnego podporządkowania i zainteresowanie w zachowaniu posłuszeństwa z powodu akceptacji lub ukrytych celów lub motywacji przedmiotu włądztwa - obywatela. Uczony niemiecki wyróżnił trzy idealne typy prawomocnej władzy organizacyjnej: 1. Władzę charyzmatyczną, opartą na przekonaniu ulegających jej osób o szczególnych, nadzwyczajnych cechach przywódcy i prawomocności ustanowiaonych przez niego norm. Oczywiście władza ta wiąże się nierozerwalnie z osobą, która ją sprawuje, i jest silnie "nasycona" emocjami, 2. Władzę tradycyjną, czyli taką, która opiera się głównie na wierze w trwałość pewnego porządku i jego prawomocność. Wiąże się ona z dziedziczeniem statusu społecznego, np. w wielu monarchiach, a nawet organizacjach gospodarczych władza przechodziła z ojca na syna. Włdzą tradycjonalną jest w niektórych społeczeństwach tzw. gerontokracja (władza starszych), matriarchat (władza kobiet) lub patriarchat *dominacja mężczyzny stojącego na czele rodu). U podstaw tego typu władzy tkwi utrwalony zwyczaj, któremu własne "oblicze" nadają zwykle arbitralni przywódcy, 3. Władzę racjonalną (legalną), która pochodzi z mianowania lub wyboru dokonanego na podstawie usankcjonowanych prawnie procedur. Opiera się ona " na przekonaniu o legalności norm prawnych i o uprawnieniu osób sprawujących władzę na mocy norm, do wydawania poleceń. /Weber, 1922,Kurnal, 1974/ Ten ostatni typ władzy Weber uznał za podstawę funkcjonowania współczesnych organizacji. Zaletami władzy racjonalnej wg. naukowca jest jej elastyczność i poddanie porządanym społecznie zmianom, jak: możliwość nadawania i jej odbierania, zwiększenie lub zmniejszenie jej zakresu, uleganie i podporządkowanie wobec bezosobowego porządku a nie konkretnej osoby czy zwyczaju, przekonanie o opłacalności posłuszeństwa, ochrony przed arbitralnością jednostki. Tymczasem socjolog hiszpański, Jose Ortega y Gasset, dodał argument potwierdzający weberowską tezę o społecznym przekonaniu opłacalności władzy racjonalnej. Ortega y Gasset opisał postawę jaką tzw. człowiek masowy przyjmuje wobec państwa, czyli włądzy nadrzędnej:" Widzi je, podziwia je, wie, że jest czymś zastanym, zapewniającym mu bezpieczne życie, ale nie zdaje sobie sprawy z tego, iż jest to twór ludzki, przez pewnych ludzi wymyślony i oparty na pewnych założeniach i cnotach, które niegdyś w ludziach tkwiły, a które jutro mogą z nich wyparować. Z drugiej strony człowiek masowy widzi w państwie anonimową władzę, pospolitą, wierzy iż państwo jest czymś co do niego należy. Przypuśćmy, że w życiu publicznym jakiegoś kraju pojawiają się trudności czy konflikty, człowiek masowy domaga się natychmiast, by państwo się tym zajęło, by bezpośrednio za pomocą będących w jego dyspozycji potężnych środków rozwiązywało wszelkie problemy". /Ortega y Gasset J., Bunt mas i inne pisma socjologiczne, Warszawa 1982, s. 143/ Aby skutecznie i w obiektywny sposób oczekiwać od władzy rozwiązywania kolizji i problemów społecznych, Weber sformułował szczegółowe postulaty dotyczące urzędników. Mianowicie muszą oni być wg. niego ściśle podporządkowani przepisom i działającym w granicach prawa zwierzchnikom, i winni pieczołowicie wykonywać przepisane im obowiązki. Nakreślił w tej sprawie idealny wzorzec urzędniczy.: 1. Uczestnicy biurokracji są osobiście wolni, podlegają władzy tylko w zakresie określonym dobrowolną umową o pracę, 2. Podstawą selekcji kandydatów na urząd są ich kwalifikacje zawodowe, które mogą być sprawdzane przez stosowne egzaminy i dokumentowane odpowiednimi dyplomami, 3. Urzędnicysą mianowani, a nie wybierani. Kierownictwo organizacji ma prawo zwolnić urzędnika pod pewnymi warunkami, urzędnik zaś zawsze może zrezygnować ze stanowiska, 4. Osoby zajmujące stanowiska administracyjne są wynagradzane stosownie do pozycji w hierarchii organizacyjnej, 5. Urzędnicy podlegają systemowi awansowania, który uwzględnia staż i osiągnięcia w pracy, przy czym każdy awans, a zatem i kariera, zależy od uznania zwierzchników, 6. Pracownicy biura są systematycznie kontrolowani w trakcie wykonywania powierzonych zadań, podlegają także ścisłej dyscyplinie formalnej. Ich prace regulują szczegółowo organizacyjne regulaminy, instrukcje, zakresy obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności *tzw. zakresy czynności), tzw. pragmatyka służbowa, różnorodne kodeksy i inne przepisy. /Weber 1922, Kurnal, 1972, s. 326-327J Jak widać, autor Etyki protestanckiej i ducha kapitalizmu nie pozostawia wiele do inwencji przedstawicielom administracji... Optymistycznie zakłada - podkreślmy, że w modelu idealnym - prymat nomokracji (rządy prawa) w administrowaniu. Jednakże każdemu schierarchizowanemu systemowi administracyjnemu o dużych uprawnieniach decyzyjno-władczych wobec obywatela grożą zjawiska negatywne, co w literaturze tzw. neoliberalnej określa się mianem omnipotencji państwa. Ortega y Gasset stawia wręcz tezę, że państwo bywa największym zagrożeniem dla porządku społecznego. "Społeczeństwo będzie musiało żyć dla państwa, człowiek dla machiny rządowej(...) Społeczeństwo dla zapewnienia sobie lepszego życia tworzy narzędzie w postaci państwa. Potem państwo przejmuje władzę i społeczeństwo musi żyć dla państwa.(...) Etatyzm to najwyższa forma przemocy i akcji bezpośredniej, przetworzonych w normę. Kończy się to zawsze i w sposób nieunikniony tym, że "siły porządkowe" same określają i rozstrzygają, jak ten porządek ma wyglądać. Oczywiście, bo jakże by inaczej, okazuje się, iż ma on być taki, jaki jest dla nich wygodny". /Ortega y Gasset, s. 145-147/ Z kolei zagrożenia wszechwładzą aparatu administracyjnego państwa wyraża Deklaracja Portlandzaka, uchwalona przez środowiska neoliberalne w USA. "Państwo ma charakter aneksjonistyczny. Grozi mu ciągle niebezpieczeństwo chorobliwego rozrostu jego organów i uzurpowania sobie funkcji, które z natury rzeczy nalezą do jednostki, rodziny lub społeczeństwa. Rząd centralny jest instancją, do której należy zwracać się o pomoc tylko w ostateczności. na tym polega zasada pomocniczości(...) Administracja musi spoczywać w rękach ludzi do tego najodpowiedniejszych. Podczas okresu próbnego nowy urzędnik musi udowodnić, że potrafi praktycznie wykorzystać swą wiedzę teoretyczną, i że przy stosowaniu prawa nie zabije ducha martwa literą". /Deklaracja Portlandzka z 1981 r,. za: Kwartalnik Stańczyk, nr 1(14) 1991, s. 28/ Max Weber w swej teorii modelu biurokratycznego nie poświęcił zbyt wiele miejsca na propozycje gwarancji przeciwdziałających wyalienowaniu się aparatu urzędniczego z funkcji pomocniczych wobec społeczeństwa i ugrzęźnięciu w gąszczu kolidujących często ze sobą przepisów. Wyzwaniem naukowym z zakresu teorii administracji i zarządzania w odniesieniu do aministracji publicznej zdają się być obecnie normy i mechanizmy usprawniające funkcjonowanie biurokracji. Dotychczas bowiem w tym zakresie mamy do czynienia z niewystarczającymi badaniami, zaś bardziej z anegdotycznymi formami formułowania praw etatystycznych, jak: Prawo Koźmińskiego, Prawo Robinsona, Prawo Petera, Prawo Parkinsona etc. etc. /Koźmiński A. K., Piotrowski W., "Zarządzanie. Teoria i praktyka naukowa", Warszawa, s. 670/ Tymczasem sytuacja wydaje się potwierdzać obawy neoliberalne w tym zakresie. Interesującym przykładem może być casus pewnego mieszkańca Koszalina - Tadeusza Rębisza, który przez rok starał się o wszelkie wymagane pozwolenia administracyjne, aby rozpocząć działalność gospodarczą w formie kiosku warzywnego. "Budowa kiosku trwała... dwie godziny. Tyle czasu potrzebowali fachowcy z Obornik, żeby wspólnie z Rębiszem zmontować przenośny pawilonik. Zgodnie z wymogami prawa zgłosił w Urzędzie Miejskim nowy rodzaj działalności gospodarczej. Zapłacił 150 zł. Zgodnie z zaleceniami Sanepidu zakupił regały, lady, lodówki - oddzielnie dla kiszonek, nabiału, mrożonek oraz lodów. Zapłacił 5 tys. złotych. Zgodnie z wymaganiami Urzędu Miar i Wag zakupił atestowane wagi elektroniczne. Zapłacił 2 tys. złotych. Zgodnie z wymaganiami ZUS-u zgłosił rozpoczęcie działalności i zobowiązał się do płacenia comiesięcznej składki w wysokości 700 złotych, podwyższanej co trzy miesiące. Zgodnie z zasadami bezpieczeństwa ubezpieczył swój drogocenny kiosk w PZU od odpowiedzialności cywilnej, włamań i pożarów. Zapłacił 400 złotych. Zgodnie z wymaganiami PZU założył instalację antywłamaniową. Zapłacił 1,5 tys. złotych. Zgodnie z wymaganiami Urzędu Skarbowego założył "księgę przychodów i rozchodów" i zobowiązał się do codziennego rejestrowania faktur oraz utargów. (Rębisz: "Dobrze, że nie kazali mi zatrudnić księgowej"). Zgodnie ze staropolską tradycją wszystkie zakupy sfinansował z pożyczek zaciągniętych u rodziny (Rębisz: "Polskie banki nie pożyczają pieniędzy"). Zgodnie z..." /Rogowski T. "Jak Rębisz kiosk budował?", www.komk.ovh.org/kiosk.html/